Rzecznik Praw Pasażera – ocena roku działalności

Mija rok od zaprzestania przyjmowania skarg przez Komisję Ochrony Praw Pasażera (dziś Rzecznik Praw Pasażera) przy Prezesie Urzędu Lotnictwa Cywilnego, do której zadań należało rozpatrywanie skarg pasażerów na przewoźników lotniczych odmawiających wypłaty odszkodowania za lot. W minionych latach można było zaobserwować wręcz lawinowy wzrost ilości składanych skarg do Komisji z 1068 w 2006 roku do 16196 w 2018 roku, co daje wzrost o 1516%, przy czym 2017 roku do Komisji wpłynęło łącznie 6986 skarg oraz 861 wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Liczby te potwierdzają, że pasażerowie stali się coraz bardziej świadomi przysługujących im praw i braku podstaw do odmowy wypłaty odszkodowania przez przewoźników.

Od 1 kwietnia 2019 roku Komisja Ochrony Praw Pasażera została zastąpiona przez Rzecznika Praw Pasażera. Zadaniem Rzecznika nie jest rozstrzygnięcie sporu, a jedynie umożliwienie zbliżenia stanowisk stron postępowania w celu rozwiązania przez nie sporu polegające na przedstawieniu stronom obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oraz zawarcie porozumienia. Założenie to jest z zasady błędne. Przewoźnicy nie odmawiali wypłaty odszkodowania ze względu na brak znajomości przepisów tylko z uwagi na chęć uzyskania oszczędności, które takowa decyzja umożliwiała. Nie wszyscy pasażerowie wnosili bowiem skargę do Komisji, a tym bardziej niewielu decydowało się na występowanie na drogę sądową. W związku z powyższym zasadnym jest postawienie pytania na czym ma polegać zbliżenie stanowisk? Odszkodowanie albo przysługuje, albo nie przysługuje. Przewoźnik nie zgodzi się na wypłatę chociaż części odszkodowania, gdy jest ono nienależne, a pasażer nie powinien się godzić na jego miarkowanie, gdy przysługuje mu ono w całości.

Celem Rozporządzenia (WE) 261/2004 było zapewnienie wysokiego poziomu ochrony praw pasażera, co wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Problem odwołania lub opóźnienia lotu dotyka stosunkowo niewielką liczbę pasażerów, ale zawsze rodzi po ich stronie niedogodności związane długotrwałym oczekiwaniem na lot, koniecznością nagłej zmiany planów, dlatego też ustawodawca unijny zdecydował się na zastosowanie ryczałtowego odszkodowania bez potrzeby udowadniania poniesionej szkody. Cóż z tego, gdy dla wielu pasażerów spór z przewoźnikiem jest jak walka Dawida z Goliatem.

Dlaczego wprowadzono zmiany?

W projekcie nowelizacji ustawy Prawo lotnicze projektodawca słusznie zauważył, że „przewoźnicy lotniczy ograniczają się jedynie, choć nie w każdym przypadku, do wykonywania obowiązków względem tych pasażerów, którzy zadali sobie trud złożenia skargi do Prezesa Urzędu”. Prawidłowo zostały zatem zdefiniowane problemy z jakimi przychodziło się zmierzyć pasażerom lecz przyjęte propozycje zamiast te problemy rozwiązać doprowadziły do ich znaczącego pogłębienia. Jeśli stwierdzono, że przewoźnicy bezpodstawnie uchylają się od wypłaty odszkodowania za lot, co z kolei zmuszało pasażerów do składania skargi wszczynającej postępowanie administracyjne, to rozwiązaniem problemu nie mogło być powołanie Rzecznika, który prowadzenie postępowania uzależnia od wyrażenia zgody na udział w postępowaniu przez przewoźnika. Wiara racjonalnego ustawodawcy w to że przewoźnicy zgodzą się na uszczuplenie swoich zysków, gdy mogą odmówić wzięcia udziału w postępowaniu – była naiwna.

Postępowanie przed Rzecznikiem Praw Pasażera

Postępowanie przed Rzecznikiem wszczyna się na wniosek pasażera. Konsekwencją braku zgody przewoźnika na jego prowadzenie jest zakończenie postępowania. Podczas, gdy w pierwotnym stanie prawnym Komisja prowadziła postępowanie, gromadziła dowody oraz wydawała decyzję administracyjną stwierdzając naruszenie przepisów, w której zobowiązywała do wypłaty odszkodowania nakładając jednocześnie karę pieniężną na przewoźnika. Od  decyzji przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, albo skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Poza tym prawomocna decyzja Komisji stanowiła tytuł wykonawczy, który po zaopatrzeniu jej w klauzulę wykonawczą przez sąd podlegała egzekucji przez komornika. Obecnie Rzecznik nie posiada narzędzi do przymuszenia przewoźnika do wypłaty należnego odszkodowania. Jeśli zatem przewoźnicy odmawiali wypłaty odszkodowania za lot licząc się z wszczęciem postępowania administracyjnego to tym bardziej będą odmawiać wypłaty odszkodowania, gdy zakończenie postępowania możliwe jest poprzez niewyrażenie zgody na jego prowadzenie. Pasażerowie pozbawieni zostali skutecznej możliwości bezpłatnego dochodzenia swoich praw na drodze pozasądowej, gdy przewoźnik nie wyrazi zgody na udział w postępowaniu przed Rzecznikiem.

Brak środków na działalność

Nie sposób również pominąć sposobu organizacji nowego organu, gdyż do dnia dzisiejszego nie został utworzony odpowiednio liczebny zespół, o czym Rzecznik wielokrotnie informował na swojej stronie internetowej. Rzecznik Praw Pasażera do niedawna jednoosobowo rozpatrywał wnioski składane przez pasażerów, co przy liczbie 4500 wniosków w ubiegłym roku musi prowadzić do znacznego wydłużenia postępowania, którego czas trwania dzisiaj zbliża się do 12 miesięcy. Nie należy zapominać, że liczba wniosków jest trzykrotnie mniejsza od ilości skarg składanych w Komisji, co wskazuje na ocenę przez pasażerów rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę.

Grzechem pierworodnym było powołanie organu przy jednoczesnym braku zapewnienia mu odpowiedniego finansowania, co już za czasów funkcjonowania Komisji było istotnym problemem powodującym ciągła rotację pracowników. Komisja stała się organem niewydolnym, co powodowało z kolei frustrację pasażerów, którzy zmuszeni zostali do wielomiesięcznego oczekiwania na wydanie decyzję w I instancji. Niemniej była organem skutecznym.

Dotychczasowa działalność

Niestety powołanie Rzecznika Praw Pasażera nie odwróciło tego trendu. Nie dość, że rozpoznanie wniosku trwa miesiącami to jego skuteczność, na podstawie danych na dzień 31 grudnia 2019 roku, pozostaje wiele do życzenia, bowiem na około 350 (!) wszczętych spraw zakończonych zostało 280. Z czego w przypadku jedynie 156 pasażerów zawarto  ugody. Pamiętać należy, że jeden wniosek może dotyczyć kilku pasażerów. Niektórzy przewoźnicy wskazują wprost w odpowiedzi, że nie wyrażają zgody na udział w postępowaniu w sprawie pozasądowego rozwiązaniu sporów konsumenckich tj. Rzecznikiem Praw Pasażera. Na marginesie należy wskazać, że zawarcie ugody nie jest równoznaczne z wypłatą odszkodowania. Na przewoźników nie nakłada się dodatkowych kar pieniężnych, które uprzednio spełniały rolę odstraszającą.

Z analizy przyjętych rozwiązań ustawowych oraz dotychczasowego funkcjonowania Rzecznika wysnuwa się wniosek, że największymi beneficjentami zmian nie stali się pasażerowie, a jedynie przewoźnicy. Rzecznik Praw Pasażera czyli instytucja powołana do ochrony praw pasażera stał się synonimem imposibilizmu. Nie chodzi tu bynajmniej o wolę samego Rzecznika, ale o narzędzia prawne w jakie został wyposażony przez ustawodawcę, które nie spełniają swojego podstawowego celu tj. skutecznego dochodzenie odszkodowania za lot. Niekiedy jednak wątpliwości budzi stanowisko zajmowanie przez Urząd Lotnictwa Cywilnego, które stoi w sprzeczności z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w szczególności co do prawa odszkodowania w przypadku strajku pracowników. Brak jest również informacji o przeprowadzonych postępowaniach nadzorczych względem przewoźników, którzy naruszają prawa pasażerów.

Ochrona praw pasażerów w Polsce

Nie należy również zapominać, że Polska jest jedynym krajem Unii Europejskiej, w której termin przedawnienia roszczeń z tytułu odszkodowania za opóźniony lub odwołany lot wynosi jedynie rok, co wymaga niezwłocznego podjęcia działań przez pasażera. Dla wielu pasażerów jedynym skutecznym sposobem dochodzenia swoich praw stało się wystąpienie na drogę postępowania sądowego, co z kolei prowadzi do niewydolności sądów, w szczególności Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie, do którego wpływa kilka tysięcy pozwów rocznie. Na szczęście ustawodawca przewidział przerwanie biegu przedawnienia poprzez złożenie wniosku do Rzecznika oraz jego zawieszenie na okres trwania postępowania. Warunkiem jest podpisanie wniosku. Tylko czy dla pasażera oczekującego 12 miesięcy na wyniki postępowania zadowalającym jest możliwość wystąpienia na drogę sądową, co mógł uczynić bezpośrednio po odmowie wypłaty odszkodowania przez przewoźnika? Nie jest również tajemnicą, ze postępowanie sądowe nie jest bezpłatne, wymaga znajomości procedury cywilnej oraz wiąże się z ryzykiem zapłaty kosztów zastępstwa procesowego w przypadku przegranej, co sprawia że spora część pasażerów decyduje się na skorzystanie z usług wyspecjalizowanych firm odszkodowawczych biorących na siebie to ryzyko.

Zadania stojące przed Rzecznikiem Praw Pasażera

Niesłusznie rola Rzecznika została ograniczona do kwestii odszkodowań, podczas, gdy prawa pasażera obejmują sytuacje z jakimi dzisiaj boryka się wielu pasażerów. Odwołane loty, brak opieki, problemy z powrotem do domu czy przedłużające się oczekiwanie na zwrot ceny biletu. Obecna sytuacja zwalnia przewoźników z obowiązku wypłaty odszkodowania, ale nie zwalnia z innych obowiązków względem pasażerów. Rzecznik Praw Pasażera nie powinien tylko informować pasażerów o przysługujących im prawach, powinien być ich słyszalnym głosem, stając w obronie zawsze, gdy prawa te są lub mogą być naruszone. Niemniej realizacja powyższych celów możliwa jest tylko wtedy, gdy organ stworzony do ich egzekucji posiada do tego narzędzia prawne oraz odpowiedni budżet. Rzecznik Praw Pasażera jest organem, który nie posiada ani narzędzi ani odpowiedniego budżetu będąc uzależnionym od jego dysponenta tj. Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Nie zmienia to faktu, że działania Rzecznika powinny wykraczać poza publikację informacji na swojej stronie internetowej. Próżno znaleźć jakiekolwiek inne działania wykraczające poza podstawowe obowiązki. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zastąpienie Komisji Ochrony Praw Pasażera przez Rzecznika w znaczący sposób przyczyniło się do obniżenia poziomu ochrony praw pasażera.

Nowelizacja Rozporządzenia (WE) 261/2004

Największym wyzwaniem jest stojącym przed Rzecznikiem jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony praw pasażerów w projektowanym Rozporządzeniu (WE) 261/2004. Niestety stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sprawia wrażenie jakby Urząd dążył do niekorzystnej dla pasażerów zmiany, gdyż pod kwestiami bezpieczeństwa daje przyzwolenie na ograniczenie ich praw, co wskazał w wywiadzie udzielonym Business Insider. Pasażerów pozbawiono organu, który dba o ich prawa. Podobne odczucia płyną z lektury przygotowanego na zlecenie Komisji Europejskiej raportu pt. “Badania nad obecnym poziomem ochrony praw pasażerów linii lotniczych w Europie” Niestety ucierpią na tym pasażerowie, a korzyść odniosą przewoźnicy lotniczy zresztą tak jak w przypadku nowelizacji ustawy Prawo lotnicze. Pasażerowie nie tworzą silnego lobby tak jak przewoźnicy lotniczy. Każdy z nich indywidualnie dochodzi swoich praw, a głos słyszany jest jedynie przy urnie wyborczej. Oczywiście obecna sytuacja finansowa przewoźników jest trudna. Niemniej przygotowując zmiany organy unijne nie powinny doprowadzić do sytuacji wylania dziecka z kąpielą, a poziomu ochrony praw pasażerów powróci do poziomu sprzed 2004 roku.

Jeśli mają Państwo wątpliwości odnośnie Praw Pasażera zachęcamy do śledzenia naszego bloga oraz na nasze Forum Praw Pasażera.